铜陵刑事律师——【转载】国内主权财富基金研究的创新力作

【转载】国内主权财富基金研究的创新力作 -06-12 来源《民主与法制》周刊年第20期作者 张志然 　　当今的世界格局和全球秩序正面临二战以来特别是冷战结束后空前的变革和调整压力，充满着不确定性。在投资领域，主要投资东道国相关限制举措的持续出台、加码，给包括主权财富基金在内的跨境投资活动造成了巨大影响。 　　北京大学全球法律与政策研究中心主任、法学院院长郭雳教授所著《主权财富基金的监管因应与治理改革——以中投公司为例》（以下简称《监管因应与治理改革》）一书，就我国的主权财富基金——中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”）目前面临的内外法律挑战作出细致解读。 郭雳教授 受访者供图 　　在对规则数据案例进行深入分析的基础上，郭雳教授发现了其在建构新型“国际法治”进程中的独特作用，提出主权财富基金能够成为统筹推进国内法治和涉外法治的一个重要场域及例证。《监管因应与治理改革》一书也因此获得第五届中国法学优秀成果奖一等奖。那么，这本书具体写了什么内容？获奖的背后又有着怎样的故事？ 　　 　　一个长期观察主权财富基金的新视角 　　郭雳教授告诉记者，这本书背后的研究跨越了12年的。 郭雳教授著作《主权财富基金的监管因应与治理改革——以中投公司为例》一书 受访者供图 　　年，“主权财富基金”的概念正式被提出。国际货币基金组织认为，主权财富基金是广义政府出于宏观经济目的而创建、拥有的特殊目的投资基金或安排。它们为实现金融目标而持有、经营或管理资产，并使用一套包括投资于他国金融资产在内的投资战略。由于其体量扩张迅猛，也在于其性质和作用独特。以主权作为支柱和特性，主权财富基金的资金一般来源于国家所积累的大量外汇储备或自然资源收入。“主权财富基金”的概念甫一提出，就引发了法学界、经济学界和政治学界的极大关注，各大研究机构、评级体系相继出现。 　　作为一项研究主题，主权财富基金最早进入到郭雳的视野，是年中投公司成立。其组织形式、资本规模以及资金来源等引发了他的兴趣。 　　年，郭雳教授前往康奈尔大学法学院客座任教，针对中投公司在美投资完成了第一篇相关论文，其间还专门与负责监管事务的美联储官员进行了交流。年和年夏天，在德国做洪堡学者期间，他又跟踪研究了主权财富基金及中投在欧洲的发展情况。 郭雳教授（中）参加国际论坛研讨交流专著内容 受访者供图 　　这些基础工作让郭雳教授确认了自己的研究目标及方案，申请并获得了国家社科基金的项目支持。 　　主权财富基金研究项目顺利完成结项后，研究报告中的核心内容经进一步修改完善，最终在年由北京大学出版社出版。该书为读者提供了一个较长期观察主权财富基金的视角，帮助大家拨开变动不居的现实迷雾，立足理论根基，洞察主权财富基金的过去、当下和未来。 　　《监管因应与治理改革》一书主要是从两个维度，就影响主权财富基金运作的法律问题展开研究。 　　一是东道国针对主权财富基金的监管态势。研究检视了美欧等发达国家相关政策的调整变化及其影响，探讨世界主要主权财富基金对此的因应之策。 　　二是主权财富基金应如何改革，以完善自身治理结构、提高治理水平。研究阐释了主权财富基金作为市场经济条件下投资主体的相对特殊性，特别是分析了其给现有商事组织法律框架和国际投资环境所带来的冲击，并针对中投公司的运营和发展提出了建议。 4月20日，在重庆市第五届中新（重庆）战略性互联互通示范项目金融峰会开幕式现场拍摄的重点项目签约仪式。本届峰会共签约项目90个、合同金额1110亿元。新华社记者 黄伟/摄 　　有学者撰写书评指出，这两个维度同时也提供了观察主权财富基金法律问题的两个视角。前者系外部法律因素角度，区分国别来阐明投资东道国对主权财富基金所设置的政策空间和监管壁垒；后者为内部法律因素角度，从多个方面解析主权财富基金在内部治理上存在的问题及其与外部监管之间的互动博弈。 　　在《监管因应与治理改革》一书中，郭雳教授以中投公司的主要投资目的地——美国和欧洲为例，考察其对中投公司设置的政策障碍和监管约束。具体而言，将东道国对主权财富基金的监管举措总结归纳为信息披露机制、新设外资与国家安全审查以及黄金股条款设定等三类，由普遍到特殊，分别给予细致的类型化研究。 　　美国目前没有针对主权财富基金的特殊监管规则，也未设专门监管机构。主权财富基金所受监管在形式上与其身份无关，而是与其所开展的投资业务相关。 　　总体而言，美国针对中投公司的投资监管主要体现在两个方面国家安全审查和对银行控股公司的特别监管。前者是美国对所有外国投资者普遍开展的审查，后者则是基于中投公司特殊架构而引发的行业性特殊监管。 　　在国家安全审查方面，年美国《外国投资风险审查现代化法》（FIRRMA）进一步强化了美国外国投资委员会（CFIUS）的审查权限，增加了相关投资通过审查的难度。 　　《外国投资风险审查现代化法》包括三项核心内容一是拓宽审查对象范围，新增了4类需要接受审查的交易；二是强化美国外国投资委员会的审查权限，包括增强重启调查权、提高风险减缓标准、新增中止交易权、限缩司法救济渠道等；三是延长审查期限，最长可达120天。 　　尽管《外国投资风险审查现代化法》未在其实质性条款中提及任何国家，但其言外之意无疑是瞄准中国在美科技领域的投资。该法也是在回应美国安全部门对于中国投资者通过投资架构设计来规避美国外国投资委员会管辖权的指责。 　　在银行控股公司监管方面，由于中投公司在美国法下被视为银行控股公司，随着针对包括银行控股公司及其关联方在内的银行实体的“沃尔克规则”逐步落地，中投公司被施以更加严格的行业性监管。 　　上述两方面因素叠加，导致中投公司在美投资受到很大冲击。 　　反观欧洲，其监管措施是围绕剥离或限制主权财富基金对东道国投资实体控制权而展开。从事前限制控制程度（出于反垄断、限制控制力或金融审慎监管等目的），到要求信息披露、接受国家安全审查（基于国防安全或公共秩序等特殊目的），再到对个别交易进行直接干预（例如采取黄金股制度）。欧洲不同国家对于主权财富基金秉持差异化的开放态度，由此也呈现出各异的监管倾向和具体举措。 　　中投公司在欧洲投资的一个重要特点是因地制宜，针对不同国家（典型如英国、德国、意大利）的各自立场，分别采取了股权直投、搭伙间投、组合投资等控制程度不同的投资模式。在相关分析基础上，郭雳教授很早就明确提出了“双向去政治化”的主权财富基金监管应对思路和策略。 　　在后一维度上，主权财富基金除了对投资东道国的监管加以应对外，自身治理制度的变革也是其发展的重要基石。《监管因应与治理改革》放眼全球主要主权财富基金的治理经验，剖析了挪威政府养老基金、新加坡淡马锡和政府投资有限公司、阿布扎比投资局、科威特投资局等五大主权财富基金的特色和优缺点。 　　实践出真知，细节见功夫。在对上述基金从总体到个案深入观察的基础上，《监管因应与治理改革》一书指明，主权财富基金的运作对传统公司/组织治理理论、私法体系下的股东至上理论、公私法划分、国际法有效性等提出挑战，对公平竞争形成潜在冲击，助长了对关联交易等的忧虑。整个分析逻辑严谨，视野开阔，洞见频出。 　　更进一步，郭雳教授认为，主权财富基金所面临的法律和监管问题，根源于新常态下“国际法治”的困局与重构，提出“通过积极、负责任的投资行为，主权财富基金的‘自我规制’及其延伸功能得以发挥，进而推动主权财富基金的全球监管与国际协调，促进全球金融体系的发展，创造‘国际法治’新的平衡模式”，对于主权财富基金超越商业因素的社会价值与治理意义进行了全新的挖掘。 　　概言之，在全球金融危机以来的经济社会“新常态”环境下，国际法治亟待反思与重构。主权财富基金作为一类特殊的机构投资者，相较普通跨国公司，其活动势必对新型国际法治构建产生更为深远的影响。 　　 　　为处理好中国与世界关系提出新切入点 　　《监管因应与治理改革》一书是郭雳教授独著出版的第五部中文作品。 　　回头来看，近十年间他先后完成的三本新作有着一些共性，也可以反映其在学术研究上的一些特点。 　　此前的第四部是年的《证券律师的行业发展与制度规范》（法律出版社），第六部则是很快将要付梓的《中国智能投顾的行业发展与监管重塑》（北京大学出版社）。 　　这些研究均从小切口、小截面着眼，首先从技术角度对那些此前不太为人关注或者存在某些误读的有价值对象展开深入的法律分析，继而尝试抽象提炼出更具普遍意义的学术命题，形成可操作、可推广的立法、执法、司法及政策建议，探究并总结法治在中国特别是中国金融领域的生成和实现路径，向世界讲好法治中国故事。 　　在这些研究项目中，郭雳教授的一些想法是一以贯之的。 　　首先是坚持跨学科、多视角的研究方法，强化理论联系实际，深入调研实践，着力发现真问题，真解决问题。 　　因此，对于这本书，不仅法学界有好评，同行学者撰写发表了相关书评，其他学科学者以及实务界专家亦给予肯定。 　　国际关系学家袁明教授指出“主权财富基金的监管与治理改革，是当代国际关系中的重要问题；书中提出通过新型‘国际法治’建构来协同治理，是个具有创新性的切入点，对处理好中国与世界的关系很有意义。” 　　世贸组织争端解决机制上诉机构前主席赵宏教授也称赞“研究体现了时效性、针对性，对一些敏感问题进行了大胆的理论探讨，具有较高的学术价值和参考意义。” 　　其次是注意立足我国现实，以世界眼光来研究中国问题，始终保持与国际学术界对话探讨的意识。 　　围绕这三部书的各自主题，郭雳教授在美国、英国、我国香港地区等地SSCI核心期刊及剑桥大学出版社等出版专著中分别发表了相关论文，在全球社科学术权威数据库SSRN学科分类下载量名列前茅。 　　作为金融涉外法治领域中国实践和理论构建的积极探索，《监管因应与治理改革》一书出版后，得到各界的广泛关注和肯定。在本次获得中国法学优秀成果奖之前，就曾获“安子介国际贸易研究奖”优秀著作奖。 　　在“逆全球化”潮流涌现的背景下，主权财富基金也遭遇很多质疑。郭雳曾受邀赴美国、加拿大、挪威、澳大利亚、韩国等地研究机构报告相关内容，通过研究发现有力驳斥了“中国主权财富基金构成全球金融市场威胁”的谬论，以客观理性分析来还原真相，寻求理解和共识。　　 　　郭雳教授告诉记者，正是在和国际学术界、实务界交流讨论甚至争鸣交锋的过程中，他也逐渐领悟到主权财富基金实际上构成了坚持统筹推进国内法治和涉外法治的一个鲜活实例，且有潜力成为一个有效抓手。 　　其三是通过组织研究小组紧扣时代脉搏，寻新知、探新路，积极锻炼和培养学生，努力创造富有生命力的本土法学知识。 　　 　　对涉外法治建设具有参考价值 　　理论层面的探索和提升是《监管因应与治理改革》一书的重要特征。 　　例如，在东道国监管方面，研究并未止步于对监管手段的技术分析，而是进一步检视这些监管及其应对背后的逻辑，得出主权财富基金与既有监管体制之间的博弈应是一个“双向去政治化”的过程。 　　对东道国而言，这意味着围绕主权财富基金的监管，应当摒弃冷战思维和投资保护主义做法，采取一种“疏胜于堵”的合作态度；对主权财富基金而言，“去政治化”意味着通过持续观察、感测来自不同监管者的态度立场，评估风险，采取技术性而非原则性的手段，选择适当的法律形式和投资程序来规避对己不利的政策及法律限制。 　　类似的，在基金自身治理方面，郭雳教授认识到主权财富基金所倡导的以功能为导向的全球性市场规则，超越了传统一国国内的国家和市场的分工体系，影响着跨国投资社会责任标准的发展，促成了包括人权保护在内的企业行为准则。 　　《监管因应与治理改革》一书对这一过程有着清晰的阐释和概括“在协同治理框架下……以国家作为关联点，先将国内外法律规则、惯例、合同及非国家治理机制，内化为主权财富基金的治理规则，并在一定程度上上升为母国国内法律对主权财富基金加以规范；然后通过主权财富基金的市场力量将母国国内法重新国际化，实现扩张和传播。” 　　这实际上是主权财富基金应对“强质疑、强监管”环境的核心策略。主权财富基金的协同治理框架融合了国家公共政策因素，但由于同时引入了国际规则，多元化的治理架构和准则使其角色偏向于纯粹的财务投资者，而非政治、政策色彩浓重的主权投资者。 　　在谈到研究过程中遇到的困难时，郭雳教授告诉记者，作为研究对象的具体投资法律安排虽具有统计学上的代表性，仍无法涵盖全部或者大部分的投资行为，需要后续调研获取资料后进一步充实和完善。 　　 　　（原题“第五届中国法学优秀成果奖作品背后的故事”系列报道之八｜国内主权财富基金研究的创新力作） 　　文/本社记者 张志然 　　来源《民主与法制》周刊年第20期 　　编辑陈致群? 丁思琪